前言：當(dāng)前，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的防控工作正處于關(guān)鍵時(shí)期，全國(guó)上下眾志成城，同心同德，各行各業(yè)都在本職崗位上為打贏這場(chǎng)阻擊戰(zhàn)全力以赴。作為中國(guó)最早設(shè)立的國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)，貿(mào)仲在積極應(yīng)對(duì)防疫工作的同時(shí)，專門(mén)設(shè)立“共克時(shí)艱，玉汝于成---抗擊疫情法律風(fēng)險(xiǎn)防范專欄”，歡迎和鼓勵(lì)各行業(yè)仲裁員、專家發(fā)揮專業(yè)所長(zhǎng)，積極研究，提前謀劃，為各行各業(yè)抵御疫情法律風(fēng)險(xiǎn)、有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。我們希望將專欄辦成一個(gè)重大疫情公共衛(wèi)生事件下各方共享法律觀點(diǎn)的公益性平臺(tái)，共同為推動(dòng)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)貢獻(xiàn)法治的力量。

本平臺(tái)為法律專業(yè)人士交流平臺(tái)，相關(guān)主張不代表貿(mào)仲觀點(diǎn)。

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一、新冠肺炎疫情屬于我國(guó)法律范疇的“不可抗力”情形

我國(guó)法律對(duì)于“不可抗力”具體包括哪些情形并沒(méi)有列舉，多部法律對(duì)于“不可抗力”的定義均體現(xiàn)三個(gè)要素，即“不能預(yù)見(jiàn)”“不能避免”且“不能克服”?！睹穹倓t》第一百八十條規(guī)定：“因不可抗力不能履行民事義務(wù)的，不承擔(dān)民事責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。不可抗力是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀情況?！薄睹穹ㄍ▌t》第一百五十三條規(guī)定：“本法所稱的‘不可抗力’，是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況?！薄逗贤ā返谝话僖皇邨l規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外。當(dāng)事人遲延履行后發(fā)生不可抗力的，不能免除責(zé)任。本法所稱不可抗力，是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況?！睆囊陨先爻霭l(fā)檢視本次爆發(fā)的新冠肺炎疫情客觀情況，能夠得出新冠肺炎疫情已經(jīng)構(gòu)成不可抗力的結(jié)論。

另外，比照最高人民法院《關(guān)于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關(guān)審判、執(zhí)行工作的通知》（法〔2003〕72號(hào)，已失效）第三條第三款的規(guī)定：因政府及有關(guān)部門(mén)為防治“非典”疫情而采取行政措施直接導(dǎo)致合同不能履行，或者由于“非典”疫情的影響致使合同當(dāng)事人根本不能履行而引起的糾紛，按照《合同法》第一百一十七條和一百一十八條的規(guī)定處理（即“不可抗力”條款）。由于本次疫情與2003年“非典”疫情的高度相似性，受到本次新冠肺炎疫情的影響致使合同當(dāng)事人根本不能履行合同義務(wù)而引起的糾紛，也應(yīng)當(dāng)按照《合同法》之“不可抗力”條款處理。

關(guān)于疫情影響之下的不可抗力問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)法工委也做出了回應(yīng)。2020年2月10日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就疫情防控有關(guān)法律問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉表示：當(dāng)前我國(guó)發(fā)生了新型冠狀病毒感染肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為了保護(hù)公眾健康，政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對(duì)于因此不能履行合同的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，屬于不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的不可抗力。根據(jù)《合同法的》相關(guān)規(guī)定，因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外。

從官方回應(yīng)的內(nèi)容看，因受到新冠肺炎疫情影響而導(dǎo)致不能履行合同的可以援引“不可抗力”條款。當(dāng)然，我們的討論是建立在存在“因果關(guān)系”的前提之上，若疫情發(fā)生時(shí)合同一方已經(jīng)處于違約狀態(tài)或雙方處于解除合同的談判期間，則不能以發(fā)生疫情構(gòu)成“不可抗力”為由主張免除責(zé)任。

“不可抗力”條款主要體現(xiàn)為兩方面法律效果，根據(jù)受到“不可抗力”事件影響的程度，程度相對(duì)較輕的可以“不可抗力”作為免責(zé)事由，即受影響一方能夠以此為由主張部分或全部免除其未履行合同義務(wù)的違約責(zé)任；程度較重的，足以受導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)的，則可以“不可抗力”作為解除合同的法定理由。

PPP項(xiàng)目中政府方和社會(huì)資本方合作的合同依據(jù)即PPP項(xiàng)目合同，雖然根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，符合條件的PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)為行政協(xié)議，但審理行政協(xié)議糾紛時(shí)亦參照民商事法律規(guī)范，同時(shí)考慮到實(shí)踐中還存在大量PPP項(xiàng)目合同并不符合行政協(xié)議的認(rèn)定條件，而實(shí)質(zhì)上仍為民事協(xié)議。因此在本次疫情之下，討論疫情對(duì)于PPP項(xiàng)目以及PPP項(xiàng)目合同的影響時(shí)，可以依照我國(guó)民商事法律規(guī)范中對(duì)于“不可抗力”的規(guī)定處理。

二、因新冠肺炎疫情影響導(dǎo)致PPP項(xiàng)目停工的處理措施

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，若處在建設(shè)期的PPP項(xiàng)目仍有繼續(xù)實(shí)施的空間，但由于要遵守國(guó)家對(duì)疫情防控的各項(xiàng)規(guī)定和政策要求，不得不暫時(shí)停工的，政府方首先應(yīng)當(dāng)做好抗“疫”各項(xiàng)工作，在此基礎(chǔ)上力爭(zhēng)將疫情對(duì)PPP項(xiàng)目的不利影響和對(duì)政府及社會(huì)資本雙方的損失降到最小，可以通過(guò)以下幾個(gè)層面出發(fā)積極應(yīng)對(duì)。

1、核實(shí)疫情與停工的因果關(guān)系，符合法律規(guī)定的部分或全部免除項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方的違約責(zé)任，就工期順延、增加投資、績(jī)效考核等事項(xiàng)與項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方協(xié)商，簽訂變更補(bǔ)充協(xié)議，并做好相關(guān)報(bào)批、審批工作。

PPP模式是政府與社會(huì)資本方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則為：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，就“不可抗力”而言，通常都約定為雙方共擔(dān)，但具體項(xiàng)目還是要回歸到項(xiàng)目合同的具體約定。對(duì)于項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方因受到疫情影響造成工期延誤違約的，法律沒(méi)有除外規(guī)定的情況下，根據(jù)關(guān)聯(lián)度，部分或者全部免除其違約責(zé)任。在遵循合同約定的基礎(chǔ)上就工期順延或復(fù)工后趕工完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)、增加投資、績(jī)效管理等簽訂補(bǔ)充協(xié)議，績(jī)效考核應(yīng)重新考慮考核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、考核指標(biāo)、內(nèi)容等事項(xiàng)。若合同約定不完備的，可考慮在援引不可抗力以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則下，政府方同項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方進(jìn)行再談判，適當(dāng)調(diào)整或修訂原PPP項(xiàng)目合同的相關(guān)約定，最終達(dá)成新的補(bǔ)充協(xié)議，以保證在合法合規(guī)的前提下最大程度保障項(xiàng)目順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效提供，將疫情對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的影響降到最低。

通過(guò)協(xié)商，妥善處理因疫情導(dǎo)致的建筑材料、人工等漲價(jià)、建設(shè)成本增加等問(wèn)題，并就增加成本合理性、支出真實(shí)性做必要核實(shí)。同時(shí)，應(yīng)提前意識(shí)到總投資及政府付費(fèi)或政府可行性缺口補(bǔ)助相應(yīng)增加的后果，及時(shí)辦理相應(yīng)的項(xiàng)目審批、變更手續(xù)，對(duì)需要調(diào)整財(cái)政承受能力的，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)入庫(kù)資料進(jìn)行變更。

2、停工期間協(xié)助項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方對(duì)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行必要保護(hù)，避免損失擴(kuò)大，并尋求保險(xiǎn)賠償進(jìn)一步彌補(bǔ)損失。

PPP建設(shè)工程停工后，政府方可協(xié)助項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方積極采取保護(hù)措施，對(duì)已建工程進(jìn)行保護(hù)，對(duì)建設(shè)物資及材料進(jìn)行統(tǒng)一收集存放，根據(jù)預(yù)計(jì)停工期間對(duì)人員進(jìn)行不同安排，減少窩工損失。同時(shí)協(xié)助項(xiàng)目公司就項(xiàng)目全部已生效保險(xiǎn)進(jìn)行梳理，向保險(xiǎn)公司咨詢，協(xié)助能夠由保險(xiǎn)償付的協(xié)助項(xiàng)目公司獲賠彌補(bǔ)損失。

3、協(xié)助項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方籌備充足防護(hù)物資，在防控疫情的同時(shí)做好復(fù)工計(jì)劃。

目前，隨著疫情防控形勢(shì)持續(xù)向好，習(xí)近平總書(shū)記提出分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的要求。PPP項(xiàng)目所在地政府要時(shí)刻關(guān)注疫情相關(guān)的政策文件、以及與項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件，一手抓疫情防控，一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)。根據(jù)相關(guān)政策文件要求以及項(xiàng)目所在地主管部門(mén)開(kāi)復(fù)工時(shí)間規(guī)定，在停工期間做好復(fù)工計(jì)劃，為復(fù)工做準(zhǔn)備。政府方同項(xiàng)目公司及社會(huì)資本方制定合理可行的新的工期計(jì)劃，以逐步遞增人員和施工量的方式有計(jì)劃、有步驟地展開(kāi)復(fù)工。針對(duì)很多地方規(guī)定外來(lái)人員需自我隔離14天的要求，復(fù)工時(shí)盡量使用當(dāng)?shù)氐拿窆?，這樣有利于盡快復(fù)工。復(fù)工前按照復(fù)工條件逐一檢查籌備工作，保證復(fù)工后防控疫情的同時(shí)如期完成新的工期計(jì)劃。復(fù)工后要求項(xiàng)目公司嚴(yán)格采取防護(hù)措施，保障工人安全。

4、利用國(guó)家政策支持停工項(xiàng)目，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)資金落實(shí)。

疫情發(fā)生后，建筑材料價(jià)格上漲，用工成本提升，項(xiàng)目公司管理費(fèi)用增加，加之窩工損失，項(xiàng)目建設(shè)資金可能會(huì)面臨不足。對(duì)于因資金不足導(dǎo)致的停工項(xiàng)目，政府要利用國(guó)家政策給予支持。中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局于2020年1月31日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》（銀發(fā)〔2020〕29號(hào)），要求及時(shí)采取積極財(cái)政政策，提供方便快捷金融服務(wù)。2020年2月14日，銀保監(jiān)會(huì)也出臺(tái)了《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控金融服務(wù)的通知》，要求銀行應(yīng)采取積極措施應(yīng)對(duì)疫情幫助企業(yè)疏通融資渠道。2020年2月24日，財(cái)政部負(fù)責(zé)人在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作發(fā)布會(huì)上也表示，抓好已出臺(tái)財(cái)政貼息、大規(guī)模降費(fèi)、緩繳稅款等政策，重點(diǎn)支持一些行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步向受疫情影響較大的地方傾斜。政府方要及時(shí)關(guān)注國(guó)家金融政策大政方針，抓好最有利于落實(shí)PPP項(xiàng)目建設(shè)資金的政策執(zhí)行。對(duì)于融資出現(xiàn)困難的，可以結(jié)合疫情對(duì)項(xiàng)目的影響重新確定合理的融資期限，同時(shí)可以根據(jù)項(xiàng)目的類別，調(diào)整采用與項(xiàng)目匹配的其他融資模式。

三、對(duì)社會(huì)資本提出PPP項(xiàng)目提前終止的處理措施

若不可抗力致使合同不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人雙方均可解除合同。本次疫情性質(zhì)上屬于不可抗力，由此導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或社會(huì)資本及項(xiàng)目公司均可就本次疫情事件提出解除合同。項(xiàng)目公司或社會(huì)資本提出解除PPP合同的，政府方可就PPP項(xiàng)目具體情況采取相應(yīng)措施。

1、疫情對(duì)項(xiàng)目的影響不必然導(dǎo)致合同必須解除的，政府方有權(quán)要求繼續(xù)履行合同。

雖然本次疫情屬于法律上的不可抗力情形，但并非所有的PPP項(xiàng)目合同履行都受到疫情的影響，受到影響的程序也根據(jù)地區(qū)、項(xiàng)目類別有所不同，具體是否可以在PPP項(xiàng)目合同中適用不可抗力解除合同，應(yīng)個(gè)案具體分析，嚴(yán)格審查新冠肺炎疫情與不能實(shí)現(xiàn)合同目的之間的因果關(guān)系。如果發(fā)生由于疫情的影響社會(huì)資本破產(chǎn)喪失履約能力，或者項(xiàng)目被撤銷、永久性征收等情況，合同目的已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)，則可提前行使解除權(quán)，同時(shí)需按照PPP項(xiàng)目合同中約定的事先通知、協(xié)商等流程辦理，并辦理相應(yīng)的項(xiàng)目審批程序手續(xù)，并按合同約定辦理PPP項(xiàng)目提前終止的補(bǔ)償。如果疫情只是導(dǎo)致項(xiàng)目工程暫時(shí)停工，工期延誤并不影響整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，類似這種不能導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)的情形，對(duì)社會(huì)資本方提出解除合同的要求，政府方可以拒絕接受，PPP合同應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行。

2、原社會(huì)資本方退出，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓引進(jìn)新的社會(huì)資本方。

受疫情影響，原社會(huì)資本方?jīng)]有能力繼續(xù)進(jìn)行投資建設(shè)或?qū)е缕淙谫Y不能的，如果原PPP項(xiàng)目合同約定了經(jīng)政府方同意項(xiàng)目公司可以進(jìn)行股權(quán)變更，則可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，引進(jìn)更優(yōu)質(zhì)，更有融資能力、建設(shè)能力、運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方介入。若原PPP項(xiàng)目合同限制項(xiàng)目公司股權(quán)變更，規(guī)定了股權(quán)鎖定期，但各方均有意通過(guò)此種方式繼續(xù)實(shí)施該P(yáng)PP項(xiàng)目的，為了公共利益的需要，各方應(yīng)首先合意變更原PPP項(xiàng)目合同，打開(kāi)股權(quán)鎖定限制，同時(shí)就此等變更履行相應(yīng)審批手續(xù)后，再行引入新的社會(huì)資本方。通過(guò)引進(jìn)新的社會(huì)資本，PPP項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

3、協(xié)商提前終止PPP項(xiàng)目合同，變更項(xiàng)目實(shí)施模式或重新采購(gòu)社會(huì)資本。

雙方無(wú)法就合同繼續(xù)履行或股權(quán)轉(zhuǎn)讓達(dá)成一致意見(jiàn)，且疫情確實(shí)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無(wú)法繼續(xù)履行、合同目的不能實(shí)現(xiàn)的，雙方均有權(quán)單方提出解除PPP項(xiàng)目合同，但由于PPP項(xiàng)目提前終止后，涉及到清理以PPP項(xiàng)目合同為核心的大量合同體系，如施工合同、設(shè)計(jì)合同、監(jiān)理合同、造價(jià)合同、勘察合同、保險(xiǎn)合同、融資合同等等，還有項(xiàng)目公司的債權(quán)債務(wù)清理，項(xiàng)目公司注銷清算等相關(guān)事項(xiàng)的處理和解決，因此建議雙方就以上事項(xiàng)逐一進(jìn)行協(xié)商，簽署項(xiàng)目提前終止協(xié)議，出于公眾利益考量需要回購(gòu)項(xiàng)目資產(chǎn)的還需要提前協(xié)商好項(xiàng)目提前終止補(bǔ)償方案及移交方案。原PPP合同終止后，政府方根據(jù)實(shí)際情況選擇變更項(xiàng)目實(shí)施模式亦或繼續(xù)采用PPP模式，但政府需重新采購(gòu)新的社會(huì)資本。

4、通過(guò)訴訟或仲裁方式解決。

如政府同社會(huì)資本就PPP項(xiàng)目合同的解除或終止無(wú)法通過(guò)協(xié)商達(dá)成終止協(xié)議的，糾紛長(zhǎng)期懸而未決只會(huì)給項(xiàng)目資產(chǎn)造成更大的損失，雙方可根據(jù)PPP合同約定的爭(zhēng)議處理方式進(jìn)行訴訟或仲裁。政府方應(yīng)當(dāng)保留好PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中全部項(xiàng)目文件、審批材料、雙方往來(lái)函件、支出憑證等證據(jù)，并委托專業(yè)律師做全面分析，充分準(zhǔn)備相關(guān)證據(jù)材料，通過(guò)司法程序定分止?fàn)?、降低損失并避免違約風(fēng)險(xiǎn)。

疫情期間，各行各業(yè)均會(huì)受到有不同程度的影響，對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)采取措施盡量降低疫情所帶來(lái)的不利影響，即使因疫情導(dǎo)致項(xiàng)目停工或終止，雙方也應(yīng)采取冷靜謹(jǐn)慎的態(tài)度，通過(guò)協(xié)商友好解決。

薛起堂，北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人律師、中國(guó)人民大學(xué)兼職教授、中央民族大學(xué)碩士生導(dǎo)師、北京市律師協(xié)會(huì)PPP研究會(huì)主任、中國(guó)政法大學(xué)PPP研究中心專家、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP中心主任、財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?、?guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?。薛起堂律師專業(yè)研究招投標(biāo)、政府采購(gòu)、PPP項(xiàng)目法律，擅長(zhǎng)PPP項(xiàng)目糾紛解決，參與處理和評(píng)審過(guò)三百多個(gè)PPP項(xiàng)目。