第四，因疫情影響導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加需要追加投資的，由項(xiàng)目公司提出申請(qǐng)，并說(shuō)明事實(shí)與理由，經(jīng)過(guò)初步協(xié)商，按照PPP項(xiàng)目的法律規(guī)定程序完成再次審核與批準(zhǔn)后方可確定是否追加投資計(jì)劃以及后續(xù)實(shí)施。如疫情事件對(duì)所涉項(xiàng)目投資金額確有較大影響的，且政府方與社會(huì)資本方在簽訂合同之初已有相關(guān)約定的，可按法律規(guī)定和合同約定對(duì)投資總額事項(xiàng)啟動(dòng)相應(yīng)調(diào)整程序。若無(wú)約定，則應(yīng)秉持合理分擔(dān)原則，必要時(shí)可啟動(dòng)關(guān)于調(diào)整投資總額的談判協(xié)商。

參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第16.1.2條“發(fā)生以下情形之一，導(dǎo)致實(shí)際項(xiàng)目總投資超過(guò)《協(xié)議書(shū)》約定的項(xiàng)目總投資的，超出部分由政府方承擔(dān)：(1)政府方原因?qū)е峦顿Y增加的；(2)不可抗力事件導(dǎo)致投資增加的；(3)專用條款約定的其他導(dǎo)致投資增加的情形”，以及第45.2條“因政府方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求提出調(diào)整變化，需要更新改造和追加投資的，由項(xiàng)目公司編制追加投資計(jì)劃，政府方依法履行相關(guān)程序后實(shí)施，由此產(chǎn)生的費(fèi)用由政府方承擔(dān)”。

第五，因防疫需要，增加運(yùn)營(yíng)成本或?qū)е逻\(yùn)營(yíng)收入減少的，需依法依約確定分擔(dān)方式。參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第78.2條，因不可抗力影響導(dǎo)致的費(fèi)用可由各方約定采取合理的措施予以緩解并分擔(dān)。

此外，如政府行使介入權(quán)進(jìn)行處理的，如因疫情需要加強(qiáng)對(duì)供水的監(jiān)管等，可能構(gòu)成特別事件，引發(fā)政府介入，就介入期間的費(fèi)用與收入，參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》81.5.2條，可由合同各方按照約定原則進(jìn)行分擔(dān)。

如疫情事件對(duì)于運(yùn)營(yíng)成本增加不構(gòu)成不可抗力的，如政府方對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提出對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)用水的特別保障要求的，可以公平合理原則進(jìn)行協(xié)商處理。特別提示的是，依法延長(zhǎng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期作為一個(gè)路徑，在不增加既有財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，也是一個(gè)比較符合PPP法律精神和可行的方法。

需要注意的是，對(duì)于因停止運(yùn)營(yíng)發(fā)生的費(fèi)用，以及減少的運(yùn)營(yíng)收入，如合同中已有約定，可依法按照合同約定確定承擔(dān)方。如無(wú)約定，則需要綜合考慮停運(yùn)是否超出了合理措施，是否加入了其他抗擊疫情需求/行動(dòng)、停運(yùn)決定做出的機(jī)構(gòu)、停運(yùn)范圍等等，按照公平合理原則進(jìn)行確定，必要時(shí)啟動(dòng)協(xié)商程序，延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期的期限也符合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和有關(guān)法規(guī)的規(guī)定。

2. 政府對(duì)于疫情期間需求量降低導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)收入降低的處理與應(yīng)對(duì)

目前基于疫情防控需要采取了一些交通及人員限制措施，各地尚處于逐步復(fù)工、恢復(fù)生產(chǎn)的階段，可能導(dǎo)致項(xiàng)目最低需求量下降，其中對(duì)公路交通等流量類PPP項(xiàng)目的影響最為顯著。最低需求量的降低可能引發(fā)項(xiàng)目公司績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)、融資受損、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難以為繼等連鎖反應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、價(jià)格調(diào)整、合同解除等爭(zhēng)議，就其中相關(guān)法律問(wèn)題分析如下：

1）最低需求量降低的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題

因疫情事件影響導(dǎo)致最低需求量降低的，社會(huì)資本方可能據(jù)此提出價(jià)格調(diào)整、違約免責(zé)等請(qǐng)求，在無(wú)其他約定的情況下，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）原則性安排 ，最低需求風(fēng)險(xiǎn)通常由政府方承擔(dān)，如有合同約定的，則應(yīng)以符合PPP合同各方真實(shí)意思表示的約定為準(zhǔn)執(zhí)行，《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第5.3條即作出類似安排：“最低需求的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)由協(xié)議各方在專用條款中約定。本協(xié)議所稱最低需求是指可行性研究文件或?qū)嵤┓桨钢休d明的，且經(jīng)協(xié)議各方認(rèn)可的本項(xiàng)目最低使用量或其他類似指標(biāo)”。

2）最低需求量因疫情影響降低的確認(rèn)問(wèn)題

就最低需求量是否因疫情事件而降低的問(wèn)題，則需結(jié)合合同或可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案的相關(guān)條款予以評(píng)估，在明確項(xiàng)目最低需求量確因疫情影響下降并影響合同履行的情況下，協(xié)議各方應(yīng)遵守合同約定或相關(guān)政策確定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。

本次疫情事件有一個(gè)特例，即疫情發(fā)生后，國(guó)家規(guī)定延長(zhǎng)春節(jié)假期及各地延長(zhǎng)復(fù)工時(shí)間的政策，出現(xiàn)了高速公路免費(fèi)期限延長(zhǎng)和車流量明顯下降等現(xiàn)象，可以參照特別事件的處理辦法，如《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第79條規(guī)定，“特別事件是指出現(xiàn)緊急情況、危機(jī)事件或項(xiàng)目公司重大違約等情形，該情形可能導(dǎo)致本協(xié)議項(xiàng)下公共利益或公共安全受到嚴(yán)重?fù)p害或?qū)е卤緟f(xié)議目的不能實(shí)現(xiàn)的事件”，因特別事件引發(fā)的最低需求下降，政府方此時(shí)可以就運(yùn)營(yíng)收入、產(chǎn)生費(fèi)用作出政策性指導(dǎo)規(guī)定，并就相關(guān)費(fèi)用予以補(bǔ)償。

3）最低需求量降低引發(fā)價(jià)格調(diào)整問(wèn)題

通常情況下，流量類PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格及其價(jià)格調(diào)整機(jī)制系建立在可行性研究報(bào)告及合同約定的最低需求基礎(chǔ)上，項(xiàng)目流量因受疫情影響發(fā)生變化的，社會(huì)投資人出于建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及收益的綜合考量，可能提出價(jià)格調(diào)整申請(qǐng)。對(duì)該問(wèn)題的分析，應(yīng)結(jié)合最低需求量是否確實(shí)變化、變化程度、受疫情影響期限、是否具備恢復(fù)可能性等多種因素進(jìn)行判斷，可通過(guò)約定臨時(shí)性調(diào)整價(jià)或價(jià)格調(diào)整方式，以促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施為目的，爭(zhēng)取各方利益平衡、服務(wù)社會(huì)公眾。其中需要特別注意的是，如相應(yīng)價(jià)格調(diào)整導(dǎo)致項(xiàng)目概算等“兩評(píng)一案”基礎(chǔ)條件變化的，還需及時(shí)履行變更手續(xù)。

基于上述問(wèn)題，對(duì)政府方提出建議如下：

第一，核實(shí)PPP項(xiàng)目合同對(duì)最低需求量標(biāo)準(zhǔn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的約定，無(wú)特殊約定的情況下，可積極協(xié)商就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，提前化解糾紛；

第二，疫情發(fā)生后應(yīng)妥善履行對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、績(jī)效的監(jiān)督考核義務(wù)，要求社會(huì)投資人或項(xiàng)目公司按時(shí)組織及報(bào)送績(jī)效考核資料及文件，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理；

第三，就最低需求量變化引發(fā)的價(jià)格調(diào)整、損失賠償?shù)葐?wèn)題，結(jié)合疫情持續(xù)期間、相應(yīng)行政措施、疫情對(duì)項(xiàng)目實(shí)際影響狀況等因素，合理制定應(yīng)對(duì)方案與協(xié)商安排，從維護(hù)項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行的角度積極促成爭(zhēng)議解決。

3. 政府對(duì)于疫情期間未能及時(shí)支付可行性缺口補(bǔ)助的措施與應(yīng)對(duì)

疫情期間，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目，關(guān)于可行性缺口補(bǔ)助未能及時(shí)支付的影響主要包括兩類：

一是，由于審批程序不能順利完成導(dǎo)致的遲延支付可行性缺口補(bǔ)助；

二是，由于疫情發(fā)生的醫(yī)療支出、公共管理支出以及企業(yè)延遲復(fù)工降低納稅等因素，一定程度上影響該階段政府財(cái)政收入，導(dǎo)致可行性缺口補(bǔ)助加大，且未能及時(shí)協(xié)商處理與應(yīng)對(duì)的；

三是，因疫情期間的防控措施導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)流量不足、疫情減員等情況，導(dǎo)致不滿足績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響可行性缺口補(bǔ)助的支付情況。

就前述三種情形的相關(guān)法律分析如下：

1）因疫情事件影響導(dǎo)致無(wú)法按照合同約定按時(shí)進(jìn)行考核的情況

政府可根據(jù)雙方合同約定中對(duì)于無(wú)法按時(shí)進(jìn)行考核的合同條款，以及因不可抗力發(fā)出導(dǎo)致暫時(shí)無(wú)法履行義務(wù)的合同條款，與項(xiàng)目公司協(xié)商重新確定考核時(shí)間以及支付期限的順延，政府方應(yīng)就無(wú)法按照合同約定按時(shí)進(jìn)行考核事宜向項(xiàng)目公司發(fā)出書(shū)面通知，并釋明原因和后續(xù)完善措施。

2）因疫情事件影響導(dǎo)致政府財(cái)政支付能力下降，未能及時(shí)支付可行性缺口補(bǔ)助的情況

因疫情事件導(dǎo)致政府財(cái)政支付能力下降，進(jìn)而影響可行性缺口補(bǔ)助支付的，應(yīng)評(píng)估疫情事件對(duì)政府財(cái)政的影響期間、影響程度，同時(shí)嚴(yán)格按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金

〔2019〕10號(hào)）等文件要求把握10%的財(cái)政預(yù)算“紅線”。

通常情況下，政府因受疫情事件影響該影響階段支付能力的，雖不能豁免其支付義務(wù)，但一定程度上可就影響期間的遲延履行免責(zé)，但是需要具有法律上的因果關(guān)系。如政府因疫情事件財(cái)政收入下降導(dǎo)致PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超出10%紅線的，項(xiàng)目可能面臨整改清退法律風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然這是另外一個(gè)問(wèn)題。

3）因PPP項(xiàng)目未能滿足績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)影響可行性缺口補(bǔ)助支付情況

對(duì)于確需進(jìn)行防控，導(dǎo)致影響績(jī)效考核的PPP項(xiàng)目，如出現(xiàn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效果下降而無(wú)法滿足約定考核標(biāo)準(zhǔn)的，參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第49.2.3：“因本項(xiàng)目適用規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的更新及項(xiàng)目需求的變化等原因，需要調(diào)整績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，由政府方制定調(diào)整后的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)協(xié)商后依法公示。調(diào)整績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成變更的，按本協(xié)議模塊十四【協(xié)議變更】相關(guān)約定執(zhí)行。公示無(wú)異議的，調(diào)整后的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為計(jì)算可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)數(shù)額的依據(jù)”，政府可借鑒并結(jié)合PPP合同約定，與項(xiàng)目公司溝通協(xié)商，對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)依法進(jìn)行一定的調(diào)整，或者擬定臨時(shí)性考核指標(biāo)，需要注意的是，調(diào)整疫情期間的績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，疫情期間有特別程序的亦應(yīng)遵守。

就上述問(wèn)題，對(duì)政府方提出如下建議：

第一，考慮PPP合同項(xiàng)下的政府支付義務(wù)一般難以滿足免除條件，故建議政府方及時(shí)梳理合同相關(guān)約定，積極與項(xiàng)目公司或社會(huì)投資人進(jìn)行協(xié)商，延期履行支付義務(wù)，并盡可能減少損失進(jìn)一步擴(kuò)大。

第二，從政府行為政策影響及監(jiān)管因素強(qiáng)的特點(diǎn)出發(fā)，無(wú)論因何種原因?qū)е驴尚行匀笨谘a(bǔ)助的延期，寬限期減損應(yīng)當(dāng)成為政府與社會(huì)資本合作的一個(gè)重要機(jī)制。參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本》第83.2.2條中對(duì)于整改寬限期的相關(guān)約定：“（1）守約方同意給予整改寬限期的，應(yīng)當(dāng)在專用條款約定寬限期的期限。解除意向通知發(fā)出之后15日內(nèi)，違約方應(yīng)采取避免本協(xié)議解除的適當(dāng)措施，并應(yīng)在專用條款約定的整改寬限期內(nèi)完成整改，整改寬限期自違約方收到解除意向通知之日起計(jì)算”，合作各方可參照此條款確認(rèn)是否可以根據(jù)整改寬限期程序進(jìn)行支付延期，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)安全運(yùn)行。

第三，持續(xù)關(guān)注目前銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的規(guī)定，以及上海、浙江、江蘇等各地銀保監(jiān)局對(duì)于疫情防控期間符合條件實(shí)行延期還款的相關(guān)規(guī)定，為項(xiàng)目爭(zhēng)取優(yōu)惠政策，共克時(shí)艱。如江蘇銀保監(jiān)局發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好新冠肺炎疫情防控和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)金融服務(wù)的通知》中就指出，“對(duì)于2020年3月31日前（視疫情變化情況適時(shí)調(diào)整）到期的貸款，根據(jù)企業(yè)受影響程度、復(fù)產(chǎn)情況及貸款狀況等，合理采取展期、延期、調(diào)整還款計(jì)劃、調(diào)整付息方式、無(wú)還本續(xù)貸等手段，切實(shí)減輕受困企業(yè)還本付息壓力，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要可延長(zhǎng)貸款期限不超過(guò)6個(gè)月?！?/span>

政府可幫助符合條件的項(xiàng)目公司辦理延期還款、分期還款、展期、無(wú)還本續(xù)貸等，在減少項(xiàng)目公司虧損的背景下促成協(xié)商，使PPP項(xiàng)目能夠在互利的情況下繼續(xù)推進(jìn)。

感謝本文形成中團(tuán)隊(duì)研發(fā)成員的大力支持。

注釋：

1.https://news.sina.cn/gn/2020-02-05/detail-iimxxste9144546.d.html?from=wap

2.《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）第三條第（二）款：“……按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)”。

譚敬慧，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁員，北京市君都律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人，工學(xué)碩士，法學(xué)碩士，曾任中國(guó)建筑股份有限公司法律事務(wù)部副總經(jīng)理，《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》編寫(xiě)組組長(zhǎng)，住建部《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》課題組組長(zhǎng)，國(guó)家九部委《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》等標(biāo)準(zhǔn)文本編寫(xiě)組成員，發(fā)表有大量的工程建設(shè)、投融資、爭(zhēng)議解決領(lǐng)域的專著書(shū)籍和文章作品。